Refonder notre système alimentaire : les voies d’une bifurcation vers la soutenabilité

Un système alimentaire se définit par « la manière dont les hommes s’organisent, dans l’espace et dans le temps, pour obtenir et consommer leur nourrituren ». Après la Seconde Guerre mondiale, le système alimentaire européen s’est reconstruit sur un modèle productiviste pour nourrir une population en croissance et renforcer notre autonomie alimentairen. À compter des années 1960, la politique agricole commune (PAC) a été mise en œuvre en ce sens. Mais aujourd’hui, le système alimentaire européen fait face à de nombreux défis : impacts sanitaires et environnementaux des modèles de production, changement climatique, renouvellement des générations d’agriculteur·ices, amélioration de leurs revenus. Faire converger toutes ces préoccupations apparait difficile tant les enjeux environnementaux et sociaux ont longtemps été négligés par des politiques agricoles fondées sur une clé de lecture essentiellement économique. Les contraintes biophysiques du changement climatique et de l’effondrement de la biodiversité viennent précipiter la nécessité de rapprocher toutes ces perspectives. Il apparait indispensable de repenser les politiques agricoles à l’aune d’un horizon commun : celui d’une alimentation saine et durable, où la convergence des objectifs de santé et de soutenabilité joue un rôle structurant. C’est l’approche pour laquelle ont opté en 2020 la FAO et l’OMS en publiant des principes directeurs situés au confluent de ces préoccupations. Un cadre d’action publique qui peine néanmoins à se concrétiser alors que l’urgence climatique fait peser sur notre système alimentaire une pression croissante.

Entre enjeux globaux et spécificités régionales, un équilibre à maintenir
Notre système alimentaire est tout à la fois à l’origine de services écosystémiques (production d’aliments, d’énergie et de biomatériaux, séquestration de carbone, régulation des eaux) et d’externalités négatives (émissions de gaz à effet de serre, pollutions par des intrants chimiques, altération de la qualité des sols ou érosion de la biodiversité). L’enjeu central est donc d’assurer une production alimentaire de qualité en quantité suffisante tout en réduisant au maximum les impacts négatifs.
La production primaire émet des gaz à effet de serre (GES), notamment issus des fertilisants azotés et des productions animales. À ces émissions directes s’ajoutent celles induites par les pertes au champ et dans les usines de transformation, ainsi que les gaspillages chez les consommateur·ices. D’ici à 2050, la demande alimentaire mondiale exprimée en apports énergétiques journaliers devrait avoir augmentée de 70 % par rapport à 2006 pour une population mondiale se rapprochant des 10 milliards d’êtres humainsn. Or les émissions totales liées à la production alimentaire représentent aujourd’hui 28 % des émissions mondiales, tous secteurs confondusn. Sans changement des régimes alimentaires, la croissance mondiale de la population ferait bondir les émissions de GES alimentaires de 30 à 80 % à la fin du siècle. Toutes les expertises scientifiques convergent pour affirmer que les changements de comportement vers des régimes plus durables constituent l’une des clés de la soutenabilité du système alimentaire. Et ce d’autant qu’une alimentation comportant moins de produits carnés et d’aliments transformés et plus de fruits et de légumes s’accompagne d’un repli des maladies non transmissibles. Les régimes alimentaires européens se caractérisent par un apport calorique de plus en plus riche. En France, l’assiette standard dépasse les 3600 kcal alors que les besoins nutritionnels d’un adulte sont de l’ordre de 2300 kcal. Cette augmentation est liée à l’accroissement de la consommation d’aliments riches en lipides au détriment d’aliments brutsn. L’ultra-transformation des aliments est par ailleurs associée à un risque accru de développement de certains cancersn. En outre, alors que les risques microbiologiques ont beaucoup diminué dans les dernières décennies, l’exposition directe ou indirecte à des substances chimiques et leurs résidus constitue désormais une préoccupation de santé publique majeure. On peut notamment citer la présence de résidus de produits chimiques, dont certains à effet perturbateur endocrinien potentieln. Autant d’éléments justifiant un changement de nos régimes alimentaires.

En France, une perte d’autonomie alimentaire et un modèle historique fragilisé
L’autonomie alimentairen se définit par l’accès à une quantité quotidienne suffisante de nourriture, à un cout raisonnable, sur un territoire donné, sans avoir à faire appel aux ressources extérieures. Elle peut être approchée par l’examen de la balance commerciale agroalimentaire. En France, le secteur agroalimentaire constitue le troisième poste d’excédent commercial. L’excédent agricole et agroalimentaire s’est toutefois tendanciellement érodé depuis une quinzaine d’années. Il résulte avant tout des excédents enregistrés pour les vins et spiritueux et les céréales. Mais la France importe environ 20 % de son alimentation. Concernant les protéines végétales, la proportion d’importation par rapport à la quantité totale de protéines nécessaires pour l’élevage était en 2018 d’environ 40 %, dans un contexte de déficit structurel historique. De quoi interroger notre modèle agricole.
Concernant l’emploi, on compte environ 564 000 agriculteur·ices exploitant·es en 2016, soit moins de 2 % de l’emploi total en France, alors qu’ils étaient 1,6 million et représentaient 7,1 % de l’emploi total en 1982. L’âge moyen des agriculteur·ices est de 52 ans : un tiers a plus de 55 ans. Le secteur agricole reste marqué par une forte reproduction sociale qui, conjuguée au vieillissement de la population agricole, conduit à des difficultés croissantes à se renouveler. Les capacités d’investissement nécessaires pour acquérir les outils d’exploitation ainsi que les difficultés d’accès au foncier peuvent constituer des freins sérieux aux installations. Corollaire de la diminution continue de la population active agricole depuis l’après-guerre, on observe une concentration des exploitations : depuis le début des années 2000, la Surface Agricole Utile (SAU) moyenne par exploitation en France augmente d’environ 2 % par an pour s’établir à 63 hectares en 2016.
L’intensité en main d’œuvre, très dépendante des filières, dépend également des modes de production et de valorisation. Ainsi, une exploitation en bio et pratiquant les circuits courts à plus de 50 % de son chiffre d’affaire emploierait en moyenne 2,4 unités de travail annuel (UTA), contre seulement 1,5 UTA en agriculture conventionnellen. Au-delà de la seule étape de production, les systèmes agroécologiques peuvent également s’inscrire dans des circuits de transformation ou de distribution alternatifs, plus exigeants en main-d’œuvre. L’essentiel de la création d’emplois se situe alors à l’aval de la productionn et peut, à l’instar de l’industrie agroalimentaire, irriguer l’ensemble du tissu territorial. La rémunération reste une question essentielle pour l’attractivité du secteur agricole où, derrière de fortes disparités, dominent des revenus aléatoires ou faibles. Ainsi, en 2017, l’Insee évalue le revenu net imposable mensuel moyen des exploitant·es agricoles à 1 160 euros par moisn.

Accélérer la transition vers un système alimentaire soutenable
Qu’il s’agisse d’actions dirigées vers les consommateur·ices ou tournées vers la (re)mobilisation de la production agroalimentaire nationale au service d’une alimentation saine, durable, locale et accessible à tou·tes, les propositions de refondation des politiques agroalimentaires ne manquent pasn. Toutes convergent vers une planification de long terme de cette bifurcation agroécologique aux échelles territoriale, nationale et européenne et à la levée coordonnée des verrous socio-techniques bloquant le système alimentaire.

Mieux accompagner les consommateur·ices
L’impact de l’alimentation sur la santé, les inégalités sociales liées, et les nouveaux risques sanitaires justifient une action résolue en matière d’éducation à l’alimentation. Au-delà du choix des aliments, elle doit intégrer l’activité physique, dans le cadre d’une approche unifiée de la nutrition. De plus, les dispositifs d’étiquetage ont un intérêt bien documenté. À titre d’exemple, une expérimentation française a été conduite en conditions réelles en 2016 testant l’efficacité de différents systèmes dont le Nutri-Score sur la qualité nutritionnelle des achats ainsi que la compréhension et perception des logos par les consommateur·ices. Les résultats se sont révélés positifs. Toutefois bien que ces dispositifs s’avèrent efficaces, l’utilisation du Nutri-Score et de l’affichage environnemental ne font pas l’objet d’une réglementation contraignante, dans un contexte de nécessaire harmonisation au niveau de l’UE. Or, l’information des consommateur·ices et l’éducation à l’alimentation sont confrontées aux moyens publicitaires et aux stratégies marketing des producteurs et marchands de produits de faible qualité nutritionnelle.
L’offre alimentaire reste encore assez variable du point de vue de sa qualité. Mais les reformulations constituent un puissant levier d’amélioration à cet égard. Certains pays se sont engagés avec succès dans la voie des mesures réglementaires. Ainsi l’Autriche, le Danemark, la Lettonie et la Hongrie ont mis en place une législation qui limite la teneur en acides gras trans, dont des études épidémiologiques ont montré qu’une consommation excessive était associée à une augmentation du risque cardiovasculaire des denrées alimentaires.
Les subventions à la demande prennent diverses formes, comme la restauration collective subventionnée et les titres-restaurant, et s’adressent à différents publics. Elles permettent de rendre l’offre alimentaire plus accessible aux plus modestes.

Promouvoir l’agroécologie via une PAC rénovée
La politique agricole commune (PAC) structure le fonctionnement du système alimentaire. Pilier historique de la construction européenne, la PAC représente encore aujourd’hui, avec plus de 55 milliards d’euros, le tiers du budget de l’UE. Les réformes successives portant sur une meilleure intégration des enjeux environnementaux n’ont pas permis d’améliorer l’état de l’environnement, comme l’a d’ailleurs souligné à deux reprises la Cour des comptes européenne, en 2017n et 2020n. Cette politique européenne née en 1962 a permis de diminuer le cout relatif de l’alimentation pour les ménages mais n’a pas permis d’offrir à l’ensemble de la population agricole un niveau de revenu suffisant et stable. L’une des principales critiques formulées à son égard réside dans l’importance excessive du budget distribué sous forme d’aides directes, en comparaison du budget alloué au second pilier, dédié au développement rural et à la protection de l’environnement. À l’heure actuelle, les aides directes de la PAC sont liées à la taille des exploitations et à des références historiques de production. Ces aides tiennent certes compte de l’enjeu environnemental via « le paiement vert » (30 % des aides directes) et « la conditionnalité », mais l’existence d’effets de seuil et de dérogations limite l’efficacité du système sur le plan environnemental. D’autres outils permettraient pourtant de simplifier la PAC et de renforcer son ambition environnementale, à budget inchangé. C’est notamment le cas d’instruments de type bonus-malusn. Par exemple, les rotations de cultures préservent la fertilité des sols, réduisent les risques phytosanitaires et limitent l’usage d’intrants chimiques. Or, la diversification des cultures pourrait être encouragée via un bonus. De plus, repenser les aides directes pour qu’elles soient proportionnelles au travail agricole plutôt qu’à la taille des exploitations assurerait à tou·tes les agriculteur·ices un paiement minimal déconnecté du niveau de la production agricole, et de tenir compte de l’augmentation de la charge de travail lors du passage à des pratiques agroécologiques. De telles évolutions permettraient plus facilement une réorientation des systèmes d’exploitation vers des productions plus intéressantes pour la transition alimentaire. Il s’agira toutefois d’éviter qu’à une production nationale ou européenne se substituent des importations provenant de pays tiers qui seraient encore moins durables. Les contrôles sanitaires aux frontières et les obligations d’équivalence à l’introduction de produits alimentaires sur le marché commun sont de nature à limiter ces risques, ainsi que la perspective d’un « ajustement carbone » aux frontières de l’UE.

Faire de la transition agroécologique un axe structurant de la planification
Quelle que soit la qualité des politiques agricoles et alimentaires mises en œuvre, celles-ci auront toujours vocation à guider l’action opérationnelle au niveau national et local, selon des objectifs fixés à un horizon de seulement quelques années, et auprès d’acteurs dont les champs de compétences restent spécifiques. La politique de l’alimentation est pourtant confrontée à certains enjeux dont la maitrise requiert une vision stratégique intégrée et au long cours. Les éléments de prospective à mobiliser relèvent d’une réflexion à l’échelle internationale et pas seulement hexagonale. Ils vont aussi au-delà des champs d’action des administrations traditionnellement mobilisées. Pour permettre une réelle transition du système alimentaire européen, il apparait indispensable d’élaborer une stratégie de long terme (horizon 2040) dans un cadre interdisciplinaire, en s’appuyant sur les organes de suivi et d’évaluation, ainsi que sur l’ensemble de la communauté scientifique et des parties prenantes. Tant pour des raisons nutritionnelles que climatiques, la végétalisation de notre alimentation devra faire partie des éléments clés de cette stratégie. Plus largement, il apparait indispensable d’accompagner les objectifs de réduction du budget carbone du secteur agricole d’une feuille de route détaillant pour chaque filière les bonnes pratiques à mettre en œuvre pour développer l’agroécologie ainsi que les cibles intermédiaires à atteindre. Cette stratégie permettrait de formuler une vision du nouveau système alimentaire pendant et après la transition, ainsi que la part prise par la production agricole et agroalimentaire européenne et les conditions qui en découleraient pour orienter son évolution. Une telle transition contribuerait à asseoir notre souveraineté alimentaire en facilitant la relocalisation de certaines productions sur lesquelles nous sommes aujourd’hui déficitaires. En un mot, elle constituerait le volet agricole d’une ambitieuse planification écologique.

📻 👂 Un résumé de l’article de Julien Fosse par Thomas Potier, étudiant en master 1 de journalisme à l’ULB réalisé dans le cadre de la Matinale du lundi 25/11/24 sur Radio Campus, est à écouter par ici !